바이든 대통령 제재 및 수출 통제 우선순위 업데이트

바이든 행정부는 다자주의 및 외교 복귀 의지가 강하다. 제재와 관련한 바이든 행정부의 행보는 거의 모두 동맹국들과 합동으로 이루어졌다. 바이든 대통령은 다자주의 기구 및 글로벌 파트너 국가들과의 대화에 다시 참여하고자 하며, 그 과정에서 일방적인 제재 도입은 꺼린다는 신호를 보냈다. 바이든 행정부는 특히 반도체 및 컴퓨팅 관련 중국의 기술 발전을 견제하기 위해 제재와 수출 통제를 점차 늘리고 있다. 미국 상, 하원 의원들 또한 중국 관련 미국의 경제적 경쟁력을 높이고 중국의 인권 문제 해결을 촉구하는 법안을 최근 도입했다. 이러한 법안 패키지는 폭넓은 초당적 지지를 얻고 있으며, 중국에 상대적으로 강경한 입장을 제시한다.

최근 제재 및 수출 통제 상황 및 우선순위를 국가별로 정리하면 다음과 같다.

□ 벨라루스

2021년 5월 28일, 바이든 행정부는 민간 항공기 라이언에어를 강제 착륙시켜 야권 언론인 라만 프라타세비치를 체포한 사건에 대해 벨라루스 단체를 대상으로 신규 제재를 발표했다. 2021년 6월 3일자로 미국은 이전에 일반 허가(General License)에 따라 완화를 허용했던 벨라루스 국영 기업 9곳과의 거래를 완전히 차단하는 제재를 다시 시행했다. 또한 인권 남용, 부패, 선거 부정, 라이언에어 항공기 강제 착륙과 관련된 루카셴코 대통령 정권의 핵심 인사를 겨냥한 추가 제재도 고려하고 있다.

바이든 행정부의 벨라루스 관련 전략은 러시아 전략과 밀접한 연관성이 있을 가능성이 있다. 미 국무부 대변인은 최근 바이든 행정부가 “러시아가 자국 관영 언론인을 벨라루스 관영 매체에 투입하는 등[의 조치를 통해] (중략) 개입하려는 의지를 보이는 것을 우려”하고 있다고 최근 밝혔다.

□ 중국

중국은 여전히 바이든 대통령의 대외 정책 최우선순위에 속한다. 캐서린 타이 미국 무역대표부(USTR) 대표는 최근 바이든 행정부의 지속적인 대중국 정책 검토를 논의할 때 이러한 주안점을 강조했으며, “적시에 시행해야 한다”고 언급했다. 바이든 대통령의 대중국 정책은 오바마 행정부의 협력 노력과 트럼프 행정부의 강경한 입장을 혼합한 것으로 구체화되었다. 바이든 행정부는 기후 변화 대응 등 중국과의 공통 관심사를 파악하는 동시에 중국의 불공정 무역 관행, 인권 탄압 등의 문제를 비난했다.

2021년 5월 13일 미국 국방부는 미국의 투자를 금지하는 블랙리스트에서 샤오미(XIaomi Corp.)를 삭제하기로 했다. 이러한 결정에 대해 미국 국가안전보장회의(National Security Council) 대변인은 “트럼프 행정부가 해당 기업에 제재를 시행하기에 충분한 법적 근거를 마련하지 못한 채 이러한 조치를 강제했다는 사실을 미국 법원에서 발견했다”고 밝혔으며, “바이든 행정부는 중국군 관련 기업에 미국이 투자할 가능성이 있다는 점을 깊이 우려하며 이러한 기업에 대한 압박을 계속하기 위해 전적으로 노력하고 있다”고 덧붙였다.

다른 사례에서도 중국군과 관련된 중국 기업 문제가 부각되었다. 최근 국방부는 군사적 연관성이 있는 중국 기업에 관한 보고서를 의회에 제출하는 기한을 준수하지 못했다. 이전 국방부 블랙리스트에 포함된 중국 기업에 대한 미국 국민들의 투자를 금지하는 행정 명령 유지 여부를 바이든 행정부가 결정하는 과정에서 이러한 지연이 초래되었다. 국방부는 지연에 관해 설명하지 않았지만 10월 이전에 보고서를 제출하겠다고 진술했다.

사안에 정통한 관계자들은 바이든 행정부가 중국군 관련 기업에 관한 미국 투자 제한을 유지함으로써 중국에 대한 압박을 지속할 가능성이 높다고 밝혔다. 이러한 행보는 폭넓은 초당적 지지를 받고 있다. 존 케리 기후 특사는 최근 미 하원 외교위원회(House Foreign Affairs Committee) 발언을 통해 바이든 행정부가 태양 전지판 및 기타 재생 에너지 제품 생산에 강제 노동을 동원하는 중국 기업에 제재 적용을 고려하고 있다는 사실을 확인했다.

중국 강제노동을 둘러싼 문제는 어업에서도 주목 받고 있다. 5월 28일 미국 당국은 한 중국 기업이 선원들을 노예와 같은 환경에서 근무하도록 강제한다고 밝혔고, 해당 기업 어선 전체에 대한 해산물 수입을 차단했다. 다른 미국 연방 기관들도 어업 노동에 관한 우려를 문서화하며 동 분야의 규제 활동이 증가할 것으로 예상된다.

2021년 6월 3일 특정 중화인민공화국 기업에 자금을 조달하는 증권 및 투자 위협 해결(Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China)이라는 신규 행정명령(EO)¹이 발표되었으며, 미국 재무부 산하 해외자산통제국(OFAC)이 유지할 제재 대상 기업의 신규 목록(특별제재대상 외 중국 군산 복합 기업 제재 명단[Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List, NS-CMIC])을 작성했다. EO는 지정된 중국 기업과 관련하여 미국 국민의 특정 투자 활동을 금지한다. 동 EO에 따라 59개 중국 기업이 지정되었다. EO를 시행할 권한은 재무부에 위임된다. EO는 트럼프 행정부의 EO 13959호² 및 EO 13974호³에 따라 트럼프 행정부가 도입한 제재 제도를 상당히 개정했는데, 트럼프 행정부의 제재는 국방부가 지정한 ‘중국군 연계기업(CCMC)’에 대한 미국 국민의 투자를 금지시켰다. 지금까지 샤오미와 뤄쿵(Luokung) 등 지정 기업 2곳 이상이 법원을 통해 CCMC 지정에 불복했으며, 위에서 언급한 바와 같이 샤오미의 지정은 취소되었고 뤄쿵은 CCMC 지정을 중단하는 예비 금지명령을 얻어 낸 상태이다. 6월 3일자 EO는 기존 CCMC 금지를 폐지하고, 2021년 8월 2일부터 발효되는 금지 제도로 이를 대체하며, 365일 간의 유예 기간을 적용한다. 특히 기업명이 CCMC 명단과 정확히 일치하는 기업만 금지 대상이다. OFAC는 또한 미국 국민이 자문 또는 직원으로서 미국 국민이 아닌 사람의 금지 대상 증권 거래를 자문하는 행위를 허용하는 지침을 발표했다.⁴

□ 쿠바

트럼프 대통령의 정책과 달리, 바이든 대통령은 쿠바와의 관계를 재개하고 규제를 완화할 것으로 예상된다. 하지만 미국의 쿠바 정책은 바이든 대통령의 외교 정책 중 최우선순위로 보이지는 않는다. 2021년 5월 22일, 바이든 행정부는 쿠바가 “미국의 테러 방지 노력에 전면적으로 협조하고 있지는 않다”는 이전 행정부의 판단을 유지하는 공고문을 발표하여 바이든 대통령 취임 10일 전에 이뤄진 논란 많은 결정을 재차 확인했다. 바이든 대통령은 선거 운동 당시 트럼프 행정부의 강경한 쿠바 정책 중 일부를 되돌리겠다고 약속했다. 하지만 지금까지 쿠바 정책을 수립하거나 근본적으로 정책 방향을 바꾸기 위한 행보는 거의 보이지 않았다.

□ 이란

2021년 2월 18일, 바이든 행정부는 이란에 대한 UN 제재를 폐지하며 새로운 접근법을 시사했다. 같은 날 토니 블링컨 미 국무장관도 미국이 2015년 이란 핵 협정을 “다자주의 외교의 핵심 성과”라고 강조하며, 유럽 외교 장관들에게 동 협정 복원 노력에 동참할 의사가 있다고 밝혔다. 이와 더불어, 미 국무부는 포괄적공동행동계획(Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) 회의 참석을 위한 유럽연합(EU)의 초청을 받아들일 것이라고 밝혔다.

2021년 4월 6일 비엔나에서 개최된 회의에서, 미국과 이란은 중개자들을 통해 양국이 JCPOA 준수에 복귀하는 것을 목적으로 두 개의 실무 그룹을 창설하는 방안에 합의했다. 각 실무 그룹은 양국 중 한 국가와 협력하여 JCPOA 준수 동반 복귀를 조율하기 위한 업무를 수행할 것이다. 관련 논의는 계속 진행 중이다.

2021년 6월 2일, 비엔나 회의를 조율하는 EU 특사는 다음 주에 시작되는 회의에서 양국이 합의를 체결할 것이라고 생각한다고 발표했다. 하지만 다른 고위 외교 관계자는 더욱 신중한 입장을 보이며, “지속적으로 진전을 보이고 있지만 (중략) 가장 어려운 결정을 앞두고 있다”는 점을 강조했다.

□ 미얀마

2021년 3월 말 미국은 USTR이 미얀마 내 폭력 사태 지속에 따라 모든 무역 관계를 단절한다고 발표했다. 캐서린 타이 USTR 대표는 해당 결정을 발표하며, 시위대, 학생, 근로자, 노동자 사살이 “국제 사회의 양심에 충격을 주었다”는 사실을 강조했다. 민주적으로 선출된 정권이 다시 집권할 때까지 미얀마와의 무역 단절은 지속될 것이다. 다자주의에 대한 폭넓은 노력과 일맥상통하게, 바이든 행정부는 다른 국가들이 미얀마 군부에 대한 제재와 무기 금수 조치를 도입하도록 호소했다. 2021년 4월 9일, 린다 토마스-그린필드 미국 UN 대사는 “민간인들에 대한 군부의 폭력 행위가 중단되고 미얀마가 비군사적이고 민주적인 규칙에 따라 법치주의를 회복할 때까지”모든 UN 회원국이 미얀마에 대한 정치 및 금융 압박 수위를 높일 것을 촉구했다. 2021년 5월 17일, 바이든 행정부는 미얀마 군정에 대한 추가 제재를 발표했다. 영국, 캐나다와 합동으로 발표한 제재는 지난 2월에 설립된 군사 정권의 공식 명칭인 국가행정위원회(SAC) 관련 개인 16명과 단체 1곳을 대상으로 지정해 미얀마 군부를 겨냥했다.

□ 북한

바이든 행정부는 최근 완료한 대북 정책 검토 결과를 대략적으로 발표하기 시작했다. 이러한 정책은 오바마 행정부의 거리두기(arm’s length) 방식과 트럼프 행정부의 일괄 타결(grand bargain) 및 지도자 간 외교 사이에서 균형을 맞추고자 할 것이다. 이러한 접근은 단계적으로 전개될 것이며, 북한이 비핵화를 이룰 때까지 부분적 비핵화 노력과 부분적 제재 완화를 맞바꾸는 형태가 될 것이다. 추가 상세 내용 없이, 미 행정부 고위 관료는 최근 미국의 대북 정책 계획이 “조정된 실용적 외교 방식이며, 미국에 대한 위협 요소를 제거하는 것을 목표로 한다”고 밝혔다. 해당 관료는 바이든 행정부가 “이러한 계획이 전개되는 동안 제재 압박을 유지할 의도가 충분하다”고 명확히 설명했다.

바이든 행정부의 대북 정책 검토가 완료된 시점에, 일부 전문가들은 북한이 “바이든 대통령의 우선순위에서 뒤로 밀려나 있다”는 견해를 보였다. 그 근거로서, 전문가들은 미국 법령에 따라 대북 인권특사는 임명하겠지만, 대북 특별대표 임명할 계획이 현재로서는 없다는 점을 최근 행정부 고위 관료가 확인한 사실을 언급했다.

2021년 5월 21일, 바이든 대통령은 백악관에서 문재인 대통령과 회담을 가졌다. 동 회담에서 바이든 대통령은 북한이 “핵무기 관련 사안을 논의할” 의지를 보인다면 김정은 국무위원장을 만날 의사가 있다고 강조했다. 또한 성김 대북 특별대표 임명도 발표했다. 한미 회담 이후, 토니 블링컨 국무장관은 북한의 비핵화 관련 외교 참여 의사를 확인하기 위해 기다리고 있다고 언급하며, “공은 북한 쪽으로 넘어갔다”고 강조했다.

□ 러시아

바이든 행정부는 지금까지 잘못된 행위를 징계하기 위한 제재 및 수출 통제를 통해 외교 노력의 균형을 맞추고자 했다. 2021년 5월 19일, 토니 블링컨 국무장관은 세르게이 라브로프 러시아 외무장관과 아이슬란드에서 회담을 가졌다. 이는 바이든 대통령 취임 이후 미국과 러시아 사이에서 이뤄진 최고위층 대면 회담이다. 동 회담은 “정중하지만 단호한” 성격을 보였다고 설명되었다. 바이든 행정부의 외교적 노력은 조만간 푸틴 대통령과의 양자 정상회담으로 정점에 이를 것으로 보인다. 두 정상은 2021년 6월 16일 제네바에서 회담을 가질 예정이다. 하지만 최근 러시아는 우크라이나 접경 러시아군 집결 문제 등 정상 회담을 앞두고 미국에 “불편한” 신호가 예상된다고 경고했다.

바이든 대통령은 최근 핵심 군비통제 조약인 항공자유화조약(Open Skies Treaty)에 재가입하지 않겠다는 의사를 러시아에 알렸다. 그 근거로서 미 국무부는 “러시아가 동 조약 준수 재개를 위한 조치를 취하지 않았기 때문에” 재가입하지 않을 것이며, “또한 우크라이나 관련 최근 행보 등 러시아는 신뢰 구축에 전념하는 파트너 국가로서의 행동을 보이지 않고 있다”고 발표했다. 사이버 보안 및 러시아의 사이버 공격 또한 양국 정상회담에서 중심 사안이 될 것으로 예상된다. 최근 마이크로소프트는 러시아 해커 그룹 노벨륨(Nobelium)의 사이버 공격을 관측했으며, “정부기관, 싱크탱크, 컨설턴트 및 비정부 단체를 겨냥”했다고 보고했다. 드미트리 페츠코프 러시아 대통령 대변인은 이러한 주장을 일축하며, 해당 의혹이 양국 정상회담에 영향을 주지 않을 것이라고 언급했다.

한편, 바이든 행정부의 고위 관료들은 러시아에 대한 강경한 입장을 유지하고 있다. 지난 달 토니 블링컨 국무장관은 우크라이나를 방문해 대통령에게 미국은 러시아의 군사적 공세에 대해 우크라이나를 강력히 지지한다고 밝혔다. 하지만 바이든 대통령이 최근 노드스트림2 가스관 사업 배후 기업에 대한 제재를 면제하기로 결정하면서, 특정 상황에서는 동맹국과의 협력이 러시아 영향력 견제 방침을 앞설 수 있다는 점을 알 수 있다.

□ 베네수엘라

베네수엘라 정책에서 바이든 대통령의 가장 중요한 목표는 민주주의 이행으로, 트럼프 행정부의 목표와 동일하다. 일부 보좌관들은 바이든 행정부가 인도주의적 우려를 해결하기 위해 제재를 일부 조정할 것이라는 신호를 보냈지만, 바이든 대통령은 현재 제재의 기본 틀을 유지할 것으로 보인다. 바이든 대통령은 베네수엘라 디젤 연료 스와프 거래 금지를 검토하라는 압박을 지속적으로 받고 있다.

마두로 대통령이 집권하는 베네수엘라 정부는 바이든 행정부의 환심을 사기 위한 노력을 강화하고 있다. 마두로 대통령은 미국의 오랜 요구대로 세계식량계획(World Food Program)의 파견소 설치를 허용했다. 또한 대통령의 측근들은 미국 기반의 베네수엘라 야권과 협력하여 국민들에게 코로나19 백신을 접종하고 노르웨이 외교관들과의 회담을 통해 베네수엘라의 정치 위기 종식을 위한 협상에 재착수했다. 이러한 조치를 고려하여, 바이든 대통령과 베네수엘라 대통령의 대화를 촉구하는 미 의회 의원들의 목소리가 높아졌다.

1) EO 전문: https://home.treasury.gov/system/files/126/eo_cmic.pdf

2) 2020년 11월 12일자 EO 13959호 전문:

https://www.federalregister.gov/documents/2020/11/17/2020-25459/addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-communist-chinese-military-companies

3) 2021년 1월 13일자 EO 13974호 전문:

https://www.federalregister.gov/documents/2021/01/19/2021-01228/amending-executive-order-13959addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance

4) OFAC의 FAQ 신규 추가 및 업데이트 전문:

https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20210603