미 행정부 셧다운 장기화에… 경제 타격 가시화

오바마케어 둘러싼 정쟁, 12년 뒤에도 재차 셧다운 초래

공화당, 정부기능 마비를 오히려 ‘정치보복’ 기회로 여겨

미국 연방정부가 10월 1일 0시부터 ’셧다운(업무 일시 정지)’에 들어간 가운데 장기화 가능성마저 점쳐지고 있다. 미국 의회가 마감시한을 넘기고도 신규 회계연도 예산안 처리에 난항을 겪고 있는 가운데, 최소 3일까지 연방정부 셧다운이 이어질 전망이다.

미국 빈곤퇴치법(Antideficiency Act)에 따라 연방기관은 의회의 승인 없이는 어떠한 예산 지출도 불가능하다. 셧다운은 이처럼 예산안 통과가 불발돼, 의회 승인 없이는 예산이 지급되지 않는 행정 분야가 멈춰버리는 사태를 일컫는다. 

셧다운 기간에는 정부의 모든 행정업무가 중지되는 것이 아니라 비필수적 업무가 중단되고, 관련 공무원이 무급 근로나 무급 휴직을 하게 된다. 미 의회예산국에 따르면 이번 셧다운으로 일시 휴직에 들어가게 되는 공무원 수는 약 75만 명으로 추산된다. 

미국에는 2019년에 셧다운 종료 후 공무원들이 소급해서 급료를 받을 수 있는 법이 제정된 바 있으며, 항공·교통 관제나 법 집행과 같은 필수 서비스 분야의 공공 근로는 계속해서 이뤄진다.

그러나 셧다운 기간에는 수십만 명의 연방 공무원이 급여를 받지 못해 가계 소비에 일부 타격이 예상된다. 국립 전시관과 국립공원의 폐쇄, 그리고 공항 보안 인력 결근은 관광·여행길을 막을 수 있다. 아울러 고용·물가 등 핵심 경제 지표 발표가 지연되며, 정부 인허가나 대출도 중단된다. 이처럼 정부 지출이 막히고 공공서비스들이 마비되는 사태는 장기화 시 경제 전반에 충격을 줄 수 있다.

미국에서 정부 셧다운 사태가 일어난 것은 트럼프 1기 행정부 시절인 2018년 12월 이후 7년 만인데, 미 의회예산국에 따르면 당시 약 한 달간의 셧다운으로 발생한 경제적 피해는 30억 달러에 달한 것으로 추산된다. 이번 사태 또한 장기화 조짐을 보이고 있어 여파가 작지 않을 전망이다.

●미 의회, 심각한 교착 상황

이번 셧다운을 촉발한 방아쇠는 소위 ‘오바마케어’로 불리는 의료 보조금 예산이 삭감당한 것이다. 민주당이 이에 반발하면서 상원에서 예산을 통과시키지 않고 버티기에 들어가 있다. 

미국에서 서민의 의료보험 부담이 큰 것이 사회문제로 떠오르면서 지난 2010년 당시 오바마 정부에서는 저소득층에 더 저렴하게 의료보험 혜택을 누릴 수 있게 하는 개혁을 시행했다. 그러나 공화당은 이를 눈엣가시로 여겨왔다. 

건강하고 소득이 많은 사람이 가난하고 병든 사람의 의료비를 부담하는 오바마케어의 구상은 한국 의료보험제도와도 비슷한 점이 많다. 그러나 이는 부담이 커진 보험사와 대기업들로부터 반발을 불러일으켰다. 

오바마케어가 여야 정쟁의 대상이 되면서 미 정부 셧다운을 촉발하게 된 것은 이번이 처음이 아니다. 2013년 10월 일어난 미 정부 셧다운 사태도 공화당의 오바마케어에 대한 반발이 촉발한 것이었다. 도널드 트럼프 1기 행정부에서도 고소득자와 보험사의 부담을 줄인 ‘트럼프케어’로 오바마케어를 대체하거나 무력화하기 위해 부단한 노력을 기울였다.

코로나19 팬데믹 상황에서 2021년 바이든 정부가 들어설 때까지도 오바마케어는 누더기가 될지언정 골자는 살아남을 수 있었다. 그러나 이제 팬데믹이 끝나고 도래한 트럼프 2기 행정부에서 다시 존속의 위기를 맞게 됐다.

트럼프 2기 행정부는 이번에야말로 오바마케어를 완전히 끝장낼 심산이다. J.D.밴스 부통령은 10월 12일 CBS뉴스에 출연해 저렴한 의료를 지원하기 위한 정부의 세금 공제가 보험 사기를 부추긴다고 주장하며, 세액 공제 혜택이 정말로 필요한 사람들에게 돌아가야 한다고 말했다. 

그는 “우리는 또한 오바마케어가 의료보험업계에 터무니없는 규제를 많이 제공했다고 생각하며, 이것을 제거한다면 우리는 더 낮은 가격에 더 좋은 의료 서비스를 제공할 수 있을 것”이라며 “이것이 바로 우리가 노력하고 있는 일”이라고도 주장했다.

●“셧다운, 오히려 좋다”는 공화당

미 의회는 회계연도 전체에 대한 세출 법안을 통과시키지 못한 경우, 지정된 날짜까지 정부 운영에 자금을 지원하는 임시 예산안인 ‘계속 결의안(continuing resolutions)’을 통과시키기도 한다. 실제로 공화당이 장악한 하원은 11월 21일까지 정부에 예산을 공급할 수 있도록 하는 계속 결의안을 통과시켰다. 그럼에도 민주당의 저항은 이어지고 있다.

문제는 이 저항이 언제까지 이어질지다. 이대로 민주당이 버티기를 계속하더라도 돌파구를 찾는 길은 요원할 따름이다. 상원 통과를 위해서는 상원의원 100명 중 60명의 동의가 필요한데, 상원에서 공화당의 의석은 53석이다. 이미 하원을 통과한 공화당안은 상원에서 확정되면 곧바로 시행이 가능하지만, 민주당안은 상원에서 통과하더라도 다시 하원 표결이 필요하다. 

여기에 공화당과 트럼프 행정부의 압박도 민주당을 짓누르고 있다. 트럼프 행정부는 셧다운 기간 핵심적인 국정과제를 차질 없이 추진하면서도, 이를 기회로 삼아 민주당에 타격을 주겠다며 으름장을 놓았다. 민주당이 선호하는 정부 기능을 중단하고 연방공무원을 대거 해고해서 공화당이 원하는 ‘작은 정부’를 만들겠다는 것이다.

트럼프 대통령은 9월 30일 백악관에서 기자들에게 “우리는 셧다운 동안 돌이킬 수 없는 일들을 할 수 있다. 민주당에 좋지 않고 그들이 돌이킬 수 없는 것들”이라며 “예를 들어 사람(연방공무원)을 엄청나게 자르거나 민주당이 좋아하는 프로그램들을 삭감할 수 있다”고 위협했다.

전문가들은 실제로 셧다운이 장기화될 가능성에 관해서 정치적 극단화에 주목하고 있다. 미 싱크탱크 브루킹스연구소의 일레인 카마르크 선임연구원은 “비대칭 양극화를 특히 주목해야 한다”며 미국 공화당의 성향 변화를 짚었다.

그는 “자유주의 코커스를 주로 하는 매우 두드러진 코어를 가진 공화당은 기본적으로 정부에 대해 매우 허무주의적인 태도를 가지고 있다”며 “그들은 정부를 좋아하지 않는다”고 지적했다. 

이어서 “그들은 셧다운에 대해 신경 쓰지 않는다. 실제로 정부가 문을 닫은 것이 좋다고 생각한다”며 “그래서 이는 타협 상황을 열어둘 수 있는 지점에 도달했던 과거 양당 체제와는 다르다”고 분석했다.

몰리 레이놀즈 브루킹스 선임연구원은 “이 싸움이 벌어지고 있는 더 넓은 맥락은 행정부가 의회에서 통과된 예산을 따르고 의회가 책정한 돈을 사용해야 한다고 느끼지 않는다는 점이 여러 차례 피력된 세상”이라며 “협상이 진행된 만큼 이행될 것이라고 기대할 이유가 없는데도 의원들이 협상에 힘들게 임하는 것은 정말로 어려운 일”이라고 지적했다.

실제로 작은 정부를 추구하는 트럼프 2기 행정부는 이미 지난 9개월 동안 정부효율부 등을 통해 연방공무원을 9만 명가량 해고했다. 셧다운이 장기화될 경우 미국의 행정 인력은 더 크게 줄어들 수도 있을 전망이다.

●오직 트럼프 정책의제만 돌아간다

민주당의 불리한 점은 이뿐만이 아니다. 미 행정부는 셧다운 기간에 국경 통제와 관세 등 트럼프 대통령의 국정과제 우선순위는 차질 없이 추진하고 있지만, 민주당의 관심 의제인 기후변화 등에 대한 대응은 셧다운 기간에 멈추게 될 전망이다. 트럼프 대통령은 이를 지렛대 삼아 민주당을 압박하고 있다.

미국 정치매체 폴리티코는 트럼프 행정부의 핵심 정책인 이민 단속과 관세 협상을 담당하는 이민세관단속국(ICE)과 국토안보부, 상무부와 미국무역대표부(USTR) 등은 과거 셧다운 때보다 더 많은 직원을 유지하게 될 것이며 차질 없이 임무를 속행하게 될 것이라고 보도했다.

이에 따르면 ICE는 트럼프 대통령이 지난여름 서명한 ‘하나의 크고 아름다운 법안’을 통해 이미 예산이 책정돼 셧다운 영향이 제한적이며, 국경·이민 업무를 하는 국토안보부는 2023년 셧다운 위기 때 직원 88%를 유지한다는 계획을 세웠는데 이번에는 그 비중을 95%로 늘렸다.

트럼프 대통령의 관세 정책을 맡는 무역 관련 부서는 본래 비필수적인 부문으로 분류됐지만, 이번에는 예전 셧다운 때와 달리 업무를 지속하게 된다. 

이를테면 상무부는 철강과 알루미늄 제품 수입 허가, 무역확장법 232조에 근거한 품목별 관세 조사, 수출통제 활동 등을 계속하고 있는데 이들 업무는 2023년에 수립한 셧다운 대비 계획 때는 필수 업무가 아니었다.

USTR도 국제비상경제수권법(IEEPA)에 근거한 관세를 계속 집행할 계획이다. USTR은 2024년 셧다운 대비 계획에서는 직원 40%를 유지하기로 했지만, 올해는 이 비율을 60%로 올렸다.

블룸버그에 따르면 미국 내무부는 수천여 명의 공무원을 무급 휴직시키면서도 트럼프 대통령의 우선순위 정책인 신규 석유·가스 프로젝트에 대한 인허가 발급 등 화석연료를 담당하는 공무원들은 휴직에서 제외하고 무급으로 업무를 계속하도록 했다.

직원 70% 이상이 휴직할 것으로 예상되는 오션에너지관리국은 이월 예산을 활용해 해양 채굴 인허가 등 ‘우선순위 재래식 에너지 사업’ 업무를 계속하되 재생에너지 사업 업무는 중단한다. 트럼프 대통령은 첫 임기 때인 2018년 셧다운이 35일간 진행됐을 때도 석유·가스 채굴 인허가 업무는 지속하도록 했다.

●이전보다 장기화 가능성 더 커졌다

이처럼 셧다운 속에서도 하고 싶은 일을 계속 추진해나가고 있는 트럼프 행정부와 공화당은 설령 이대로 셧다운이 장기화된다 해도 개의치 않는다는 자세다. 민주당만큼 손해가 크지 않다는 것이다.

하원의장인 마이크 존스 공화당 소속 의원은 10월 13일 “민주당이 당파적 요구를 철회하고 정부 운영과 연방정부 공무원들에게 급여를 지급하는데 필요한 예산안을 통과시키지 않는다면 우리는 미국 역사상 가장 긴 셧다운 사태 중 하나를 향해 갈 수밖에 없다”고 압박하기도 했다. 

그러나 이처럼 ‘장기화해도 상관없다’는 자세는 도리어 셧다운 장기화에 대한 우려를 키우고 있다. 전문가들은 이대로 셧다운이 장기화될 경우 미국 사회와 경제에 미칠 피해가 불어나게 될 것이라고 전망했다.

국제금융센터는 이번 미국 연방정부 셧다운 사태에 대해 “과거 사례 감안 시 정부폐쇄 지속 기간이 단기에 그칠 경우 실물경제와 금융시장에 미치는 충격은 제한적”이라면서도 “단, 트럼프 행정부의 정부 구조조정 의지, 주요 경제지표 발표 지연, 정책 불확실성 등으로 파급영향이 과거보다 커질 가능성”을 내다보고 있다.

미국 월스트리트의 대표적인 투자은행 중 하나인 골드만삭스는 고객들에게 보낸 보고서에서 과거 셧다운과 다를 수 있는 상황을 바탕으로 연방 셧다운의 직접적인 효과가 2025년 4분기에 실질 GDP의 연간 성장률을 0.15%p 낮추고 2026년 1분기에는 GDP가 동일한 규모로 반등할 것으로 내다봤다.

골드만삭스는 미 연방정부의 상품 및 서비스 구매 감소로 인한 부정적인 영향에 대해 “단기적인 셧다운 영향은 최소화되겠지만 장기적인 셧다운이 발생하면 성장치가 차감될 수 있다”고 분석했다. 또 다른 투자은행 JP모건의 마이클 페롤리 이코노미스트는 셧다운이 발생하는 주마다 정부 활동이 줄어들 경우 연간 GDP 성장률이 0.1%p 하락할 것으로 예상했다. 

그는 “일자리를 보면, 셧다운은 정부의 상당히 작은 부분에 영향을 미치며 많은 휴직 직원들이 임금을 돌려받을 것”이라면서도 “이번에는 해고 위협과 실제 실직으로 인해 노동 시장과 소비자 지출에 위험이 발생할 수 있기에 그 영향이 더 심해질 수 있다”고 내다봤다.

미국 싱크탱크 브루킹스연구소의 데이비드 웨셀 연구원은 “며칠간의 셧다운은 번거롭고 미국 정치인들이 국민의 비즈니스를 수행할 수 있는 능력에 대한 대중의 신뢰를 약화시키지만, 경제에 큰 영향을 미치지는 않을 것으로 보인다”며 “그러나 셧다운이 장기화되면 일시적이지만 더 큰 문제가 발생할 수 있다”고 지적했다.

10월 15일에는 스콧 베선트 미 재무장관이 연방정부 셧다운으로 인해 초래되는 비용이 하루 최고 150억 달러에 달할 수 있다는 분석을 내놓기도 했다. 다만 재무부는 이 직후 일주일에 150억 달러라며 표현을 정정하기도 했다.

[한국무역신문 제공]