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바이든 행정부의 무역구제정책 전망: 반덤핑 조사관행 현황을 중심으로
최근 미국의 반덤핑 조치는 그 어느 때보다 공격적이고 빈번히 활용되어 왔다. 과거 반덤핑 신규조사는 평균 20-30건 안팎이었으나, 2017년 총 55건으로 크게 증가하기 시작하여 2020년에는 총 89건으로 집계되었다. WTO에서 과거 25년간 공식 집계한 조사개시 수치 중 최다 건수이다. 뿐만 아니라 미국 상무부는 최근 4-5년 사이에 ‘불리한 이용가능한 사실(AFA)’ 규정을 공격적으로 활용하고, ‘특별시장상황 (PMS)’과 같은 새로운 조사기법을 개발하는 등 수출자에게 보다 높은 반덤핑 관세를 부과하기 위한 재량권을 확대, 강화해왔다. 심각한 불황을 겪고 있는 미국 기업들의 반덤핑 제소 유인은 날로 높아지고 있는 현재, 바이든 행정부 하에서 반덤핑 정책 강화 기조 지속 여부와 다른 형태로의 변화 가능성에 주목할 필요가 있다.
상무부의 반덤핑 조사에서 수출자의 덤핑률에 영향을 주는 조사기법들은 매우 다양하다. 동 보고서에서는 WTO 분쟁에 회부되어 왔던 문제적 조사기법들을 중심으로 최근 10년 동안의 구체적 조사 행태를 분석하고 향후 추세를 전망하고자 하였다. 분석 대상인 조사기법들은 2015년 무역특혜확장법(TPEA)개정에 의해 조사당국의 재량권이 확대된 기법인 ①AFA, ②PMS, 그리고 오랫동안 관행으로 지속·발전되어 온 기법인 ③표적덤핑, ④비시장경제 단일률 적용으로 나누어 볼 수 있다.
먼저 2015년 TPEA 법개정에 따라 상무부의 반덤핑 조사 재량권이 확대되고 실제로 수출자의 덤핑률이 상승한 것으로 확인된다. 첫째, AFA 적용과 관련하여, 2016년부터 AFA가 활용되는 사례가 대폭 증가하고 덤핑마진 또한 보다 높게 산정되는 추세이다. 시장경제국 수출자를 대상으로 한 반덤핑 조사 중 2008년부터 2015년 기간에는 연평균 약 5개 업체에 대해 AFA에 기반한 덤핑마진이 산정된 반면, 2016년에는 30개 피소업체에 적용된 이후 현재까지 연평균 약 31개 업체가 AFA를 적용받고 있다. 또한 수출자가 제출한 자료 전체를 부인하고 최고율의 덤핑마진을 사용하는 Total AFA 적용으로 평균 덤핑마진율이 2008∼2015년간 64.8%에서 2016년∼현재까지 113.3%로 2배 가까이 높아졌다.
둘째, TPEA 당시 PMS 규정을 개정함에 따라 상무부는 수출국 국내시장의 PMS 존부 판단과 구성가격 산정에 대해 폭넓은 재량권을 행사하여 피소업체의 덤핑마진을 상승시킬 수 있게 된 것으로 파악된다. 2017년 한국산 유정용강관 1차 연례재심에서 한 피소업체의 덤핑마진은 예비판정 당시 PMS 적용 없이 8.04%로 산정되었으나 이후 최종판정에서는 PMS를 적용하여 24.92%로 산정되었다. 이후 PMS 규정은 한국산 제품을 시작으로 여러 국가와 품목으로 확대 적용되기 시작하여, 2020년에는 한국, 인도, 터키, 독일 등 4개 국 10개 조사에 적용되었다.
셋째, 미국은 2008년부터 소위 표적덤핑 여부를 판단하는 기법을 개발하여 표적덤핑이 있을 경우 제로잉을 적용하여 덤핑마진을 상승시키는 관행을 현재까지 유지하고 있다. 현재 사용되는 표적덤핑 적발 방법론은 2013년에 확립된 것으로 2016년부터 적용받는 수출자가 증가하는 추세이다. 이 방법론은 비록 고율의 덤핑마진을 도출하지는 않지만, 이 방법론이 적용된 상당수 피소업체들의 경우 표적덤핑 방법론이 적용되지 않았더라면 애초에 관세부과대상에서 제외될 수 있었던 것으로 나타나, 미국의 대표적인 반덤핑 남용 정책 중 하나라고 평가될 수 있다.
넷째, 중국과 같은 비시장경제 국가 내 수출자들을 특별한 반증이 없는 한 정부통제 하에 있는 단일체로 간주하고 AFA에 의거한 단일률을 적용하는 관행 또한 오랫동안 문제적 관행으로 지적되어 왔다. 비시장경제 국가를 대상으로 한 반덤핑 조사에서 비시장경제 단일률(NME-wide rate)은 2016년까지 200%를 하회하다가 2017년 평균 203%, 이후 2019년에는 최고 300.9%를 기록하는 등 높은 추세를 보이고 있다. 비시장경제 단일률은 경우에 따라 미국이 비시장경제로 간주하는 중국, 베트남에 진출한 우리 기업들에도 적용될 수 있다.
상기 표적덤핑과 비시장경제 단일률 관행은 WTO 분쟁에서 모두 WTO법에 위배된다고 판정받았지만, 미국은 현재까지 이를 시정하기 위한 어떠한 조치도, 노력도 보이고 있지 않다. 표적덤핑을 다룬 한-미 세탁기 분쟁과 비시장경제 단일률 가정을 다룬 미-중 반덤핑방법론 분쟁에서 미국은 WTO 판정을 전혀 이행하지 않아 결국 WTO 분쟁해결절차상 ‘마지막 구제’로 일컬어지는 보복중재 절차까지 마친 상태이다. 미국이 이렇듯 무역구제 관련 WTO 분쟁 결과를 이행하지 않는 상황에서 앞으로 미국이 WTO 판정에 합치하는 방향으로 자국 법규정을 바로잡고 WTO 규범을 준수할 지는 매우 의문스럽다.
바이든 대통령은 취임하자마자 17개 행정명령에 서명하며 트럼프 전 대통령이 취했던 조치들을 뒤집는 소위 ‘트럼프 지우기’에 나섰지만, 다른 한편으로는 강력한 ‘Buy American’ 정책을 추진하고 현재 시행 중인 232조 조치를 유지하는 등 트럼프 행정부에서 강화되어 온 보호무역주의 기조를 유지하려는 추세이다. 특히 반덤핑 조치를 강화하는 TPEA 법개정이 민주당 오바마 대통령 집권시에 이루어졌다는 사실을 감안할 때, 앞으로도 반덤핑 정책이 적극적으로 활용될 가능성은 높아 보인다. 상무부가 무리한 규정 적용과 조사관행을 지속할 뿐 아니라 고율의 반덤핑 관세를 부과하기 위해 새로운 조사기법을 개발할 가능성 또한 배제할 수 없다.
미국의 국내 산업 보호를 위한 수입규제 강화가 우려되는 상황 속에서, 우리 정부와 기업들은 반덤핑 조사 시 미국의 과도한 재량권 행사와 불합리한 조사기법 활용을 시정할 수 있도록 적극 대응해나가야 한다. 특히 WTO 분쟁해결절차가 약화된 현 상황에서 우리 기업들은 미국 국내법원을 적극 활용하는 한편, 정부는 다양한 채널을 통해 지속적으로 상무부 관행의 문제점을 지적하고 시정을 요구해나가야 할 것이다.
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